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四川法院发布行政审判十大典型案例

2019-09-07 18:20  作者:admin  
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  法制网成都5月4日电 记者杨傲多 时值修改后的行政诉讼法实施一周年之际,四川省高级人民法院今天发布行政审判十大典型案例,以促进社会各界和广大群众进一步了解新修行政诉讼法,提高全民的法治观念,增强对人民法院行政审判工作的理解和支持。同时,也是对行政机关的善意提示,以促进行政机关进一步提升依法行政水平,从源头上预防和减少行政纠纷的发生,促进社会的和谐稳定。

  2013年1月4日,四川省川粮米业股份有限公司(以下简称川粮米业)以4050元/吨的价格从东海县平明镇汇盟米业有限公司购进120吨苏北香米。2014年5月26日,德阳市食品药品监督管理局(以下简称德阳市食药监局)对川粮米业进行监督检查时,发现川粮米业在未办理食品流通许可证的情况下,于 2013年4月22日将其中的30吨苏北香米以3860元/吨的价格直接销售给了昌良公司,销售的货值金额为115800元。2014年11月18日,德阳市食药监局作出(德)食行罚[2014]16号行政处罚决定书,认定川粮米业未经许可从事食品流通的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十九条的规定,决定对其处以货值金额1.5倍,即人民币173700元的罚款。川粮米业不服,向德阳市旌阳区人民法院提起行政诉讼。

  一审法院判决维持了被诉行政处罚决定。川粮米业不服上诉,四川省德阳市中级人民法院二审认为,本案的争议焦点主要是川粮米业是否未经加工直接销售苏北香米。行政机关作出行政处罚首先要事实清楚,证据确实充分。本案中,德阳市食药监局的行政处罚认定川粮米业销售未经加工的苏北香米,所提供的证据中,仅凭川粮米业的业务人员在发货明细表上手写的“苏北香米直接销售30吨,加工销售58吨”和川粮米业的情况说明中“苏北香米是我公司于2013年1月购入作原粮使用,由于销售疲软未能如期加工销售完”的内容作出。但该情况说明也载明“购入作原粮使用”,而未对川粮米业相关人员调查,也未对购买方重庆昌良公司核实苏北香米的生产厂家、包装袋等主要事实进行调查。在德阳市食药监局听证时,川粮米业提出销售的苏北香米经过加工、仓储、生产,德阳市食药监局对此也未予调查核实,德阳市食药监局认定直接销售无充分证据。而川粮米业的内部调拨移库单载明30吨苏北香米是4月19日出库,同月22日发给重庆昌良公司,与川粮米业陈述的加工生产程序和购入作原粮使用一致,也与川粮米业所提供的重庆南岸区公证处的公证书所载明的该批苏北香米的生产商是川粮米业的询问笔录和包装袋照片的证据相互印证。大米的生产、加工程序,生产厂家和原产地是否可以不一致,是否允许翻袋、除尘、抛光等事实,德阳市食药监局也未提供证据证明。在诉讼中,德阳市食药监局申请二审法院对本案相关证据进行调查取证,更进一步印证作出行政处罚时,德阳市食药监局的证据不够充分。故德阳市食药监局作出行政处罚的主要证据不足。四川省德阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(二)项、第七十条(一)项的规定,经该院审判委员会讨论决定,判决:一、撤销德阳市旌阳区人民法院(2015)旌行初字第18号行政判决;二、撤销德阳市食品药品监督管理局(德)食行罚[2014]16号行政处罚决定。

  食品药品安全与人民群众的健康紧密相关,依法应当严格监督管理,对于食品药品领域的违法行为应当严厉查处。但是监督管理应当依法进行,行政机关作出行政行为应当认定案件事实并有相应的证据证明。法院审理行政案件,需审查被诉行政行为所认定的事实是否属实,证据是否确实充分。判断主要证据是否充足,需结合司法实践和行政管理实际情况来具体判断,要达到清楚且具有说服力的程度。本案涉及对当事人权益影响较大的处罚,应遵循更严格的证明标准。本案中,德阳市食药监局对有无经过加工生产的事实未进行调查,不能形成完整锁链,不能排除川粮米业提供证据证明苏北香米系其加工生产的事实。诉讼中,德阳市食药监局申请二审法院对本案相关证据进行调查取证,更进一步印证作出行政处罚时证据不够充分。行政处罚决定主要证据不足的,应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条(一)项之规定予以撤销。人民法院经合法性审查后判决行政机关败诉,能够倒逼行政机关强化依法行政意识,改进履行职权的薄弱环节。本案典型意义在于起到了镜鉴之效,要求行政机关规范执法行为,尤其要强化证据意识。

  二、熊濛濛诉双流县规划建设局、双流县房产管理局、双流县胜利镇人民政府规划行政强制案

  熊濛濛于2012年开始在其位于双流县胜利镇牧马山易城的房屋上进行违章搭建,双流县规划建设局(以下简称双流规划局)从2012年3月至2013年12月多次向其发送《责令限期拆除违法建设决定书》、《强制拆除违法建设决定书》、《责令限期拆除违法建设公告》等文书,并予公告和催告。逾期后熊濛濛并未将违法建设拆除完毕。双流规划局遂组织四川省世纪名流建筑拆迁有限公司对熊濛濛的房屋搭建部分实施强制拆除。双流县房产管理局、双流县胜利镇人民政府均派员在场。拆除行为致使房屋主体部分受损。经鉴定结论为,双流规划局在实施强制拆除行为时因拆除方法不符合《建筑拆除工程安全技术规范》(JGJ147-2004)第4.1.3条规定,造成房屋当前程度损害,其产生的结构性损害现象,均能进行修复,该损害与熊濛濛的搭建行为无直接因果关系。

  成都市龙泉驿区人民法院经审理认为,熊濛濛修建的构(建)筑物位于双流县,双流规划局具有对其作出强制拆除违法建设决定和依法实施强制拆除的法定职权。熊濛濛的房屋存在未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的事实。双流规划局在告知、公告和催告之后决定强制拆除违法建设的程序合法。但强制拆除行为的实施,既要保证行政管理目标的实现,又要兼顾相对人的权益,应以达到行政执法目的和目标为限,尽可能使相对人遭受最小的侵害。双流规划局在实施强制拆除行为时因拆除方法不符合拆除安全技术规范的规定,且这种拆除方法是造成房屋损害的原因。故双流规划局实施的强制拆除行为不必要地增加了熊濛濛的损失,给熊濛濛造成了过度的不利影响,属于明显不当。遂判决:一、确认双流规划局于2013年12月13日对双流县胜利镇牧马山易城41栋房屋实施的强制拆除行为违法;二、驳回熊濛濛对双流县房产管理局的诉讼请求;三、驳回熊濛濛对双流县胜利镇人民政府的诉讼请求。熊濛濛不服,提起上诉。四川省成都市中级人民法院经审理认为,熊濛濛违法建设事实成立,双流规划局在实施强制拆除之前,已经依照法定程序进行了告知、责令自行拆除、催告、公告等行为。但双流规划局在实施拆除时方法不当而造成熊濛濛房屋损害,该行政强制行为显然不当,鉴于该行为不具有可撤销内容,故一审判决确认该行为违法并无不当。另外,本案中并无证据证明被上诉人双流房管局和被上诉人胜利镇政府共同实施了强制拆除行为,故熊濛濛起诉要求确认以上二行政机关实施强制拆除行为违法的诉讼请求亦不能成立,遂判决驳回上诉,维持原判。

  行政机关实施行政强制时应当遵循最小侵害原则,秉承最低限度主义。对违法的建筑物、构筑物,既要依法拆除,又要在拆除过程中注重保障相对人合法权益,避免造成损失扩大的情形。换言之,强制拆除行为的实施,应以达到行政执法目的和目标为限,尽可能使相对人遭受最小的侵害。本案中因行政机关实施强制拆除时未严格按照安全技术规范的要求,确定科学、合理的拆除方法,其后果自然是对相对人房屋合法部分带来财产性损失,给其造成过度的不利影响,属于明显不当。因此,人民法院对该行为给出了否定评价,旨在提示行政机关应当以人为本地文明执法、科学执法。

  三、四川天虎保安服务有限公司诉成都市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认案

  2014年1月25日,四川天虎保安服务有限公司(以下简称天虎公司)与成都心意诚科技产业服务有限公司(以下简称心意诚公司)签订《保安服务合同书》,为心意诚公司提供保安服务。合同书约定,天虎公司派驻心意诚公司保安人员的工作范围为:1、科创中心、展业大厦、华西项目、青教项目的安全防范工作、所有进出通道门卫工作、周边及停车场的安全保卫工作;2、保安人员未经双方许可,不可参与甲方任何收费工作及未约定事宜。同时约定,心意诚公司不能安排保安人员去做与保安工作职责无关的工作,违反约定造成损失由心意诚公司承担全部责任。2014年2月1日,陈炜仁与天虎公司签订《劳动合同》成为该公司职工,并被派遣到心意诚公司从事安保服务工作。2014年4月9日9时40分左右,陈炜仁在为心意诚公司取送邮件途中发生交通事故受伤。成都市人力资源和社会保障局(以下简称成都市人社局)认为陈炜仁受到的事故伤害,符合《工伤保险条例》第十四条第五项之规定,于2015年5月22日作出[2015]15-265号认定工伤决定,认定陈炜仁所受伤害属于工伤。天虎公司不服该工伤认定,遂向法院提起诉讼。

  四川省成都市中级人民法院二审认为,根据《工伤保险条例》第十八条的规定,工伤认定的主体在劳动者与其存在劳动关系的用人单位之间。劳务派遣工和实际用工企业之间不存在劳动关系。本案中天虎公司与陈炜仁签订了《劳动合同》将工作内容约定为“服务”,对“服务”的具体工作内容未作约定。之后天虎公司将陈炜仁派遣至实际用工单位心意诚公司工作,心意诚公司的《门岗、巡逻岗工作安排》第一项“门岗工作安排”,其中第七条已经明确规定门岗工作包括“负责信件收发,并做好记录”。陈炜仁需要遵守用工企业的规章制度并为其提供劳动,工作期间进行的邮件收发工作系接受心意诚公司安排进行劳动,该工作内容不能认为已经超出了陈炜仁与天虎公司约定的工作范围。根据《中华人民共和国劳动合同法》相关法条规定“用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定,向劳动者及时足额支付劳动报酬”。陈炜仁从事保安工作,在天虎公司处领取劳动报酬,从未在心意诚公司处因从事邮件收发工作领取额外的报酬,不应当认定陈炜仁与心意诚公司之间就此建立了事实劳动关系。劳务派遣中认定工伤仅是为保障职工权益而确定工伤保险责任主体,并非劳务派遣这一复杂三方关系的最终权利义务归责,认定劳动者与实际用工企业不建立新的事实劳动关系并不影响实质公平正义的实现。劳务派遣单位与实际用工企业之间存在“劳务租赁关系”,双方对各自权利义务均有约定。本案中,天虎公司如认为心意诚公司违反合同约定,亦可根据合同约定或法律规定,向合同相对方主张权利。同样天虎公司与心意诚公司之间的约定并不影响成都市人社局在本案中对工伤认定的作出。四川省成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(二)项的规定,判决:一、撤销成都市龙泉驿区人民法院(2015)龙泉行初字第177号行政判决书;二、驳回四川天虎保安服务有限公司的诉讼请求。

  劳务派遣作为一种新型的用工关系,与之相应工伤认定中也存在一些新的变化。行政机关应当从立法本意出发,通过对劳务派遣关系中三方法律关系的判断,结合个案的具体情况,作出工伤认定。建立工伤保险制度的目的之一在于保障工伤职工的救治权与经济补偿权。职工在遭受事故伤害或者患职业病以后,首要权利在于得到及时、有效的抢救,故工伤认定应当尽快确定承担工伤保险责任的主体,使职工在遭受事故伤害之后所需费用得到足额保障。本案中相关证据不能充分证明陈炜仁与实际用工单位心意诚公司存在新的事实劳动关系。为此成都市人社局为了保障职工尽快获得救助与补偿而依法作出的行政行为,人民法院应予以支持。

  2014年5月13日,峨眉山市城市客运管理办公室(以下简称峨眉客管办,诉讼时其包括出租汽车客运在内的道路运输经营管理职权由峨眉山市交通运输局承继,故由后者作被告)作出峨客管[2014]3号《峨眉山市城市客运管理办公室关于到期出租车经营权重新配置有关事项的通知》(以下简称《通知》),在其第一部分实施内容中的第五项经营模式部分规定:出租车收费项目及标准实行半承包模式经营。即由现有车辆实际经营者与公司签订承包合同,由承包经营者自主经营、自负盈亏,自行承担安全和经营风险。根据公司的管理成本及承担的连带责任,承包费(管理费)1000元/月•;车,并按每年5%递增,经营期内最高不得超过1200元∕/月•;车,经营收入全部归承包经营者所有,但涉及车辆入户、维修、油耗、年检审、保险、税收以及驾驶员工资福利等与车辆和经营相关的费用由承包经营者承担。作为出租车实际经营者的陈启明等13人不服,诉至人民法院,请求撤销《通知》中经营模式部分的内容。峨眉交通局认为该《通知》是行政指导行为,没有行政强制力和实际拘束力,因此不具有可诉性。

  乐山市市中区人民法院认为,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(四)项规定,不具有强制力的行政指导行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。不具有强制力的行政指导行为,是指行政机关在进行行政管理过程中,所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为。当事人可以自行决定是否选择实施行政指导行为,违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。本案中,《通知》中经营模式部分明确、具体规定了实行半承包模式经营、承包费(管理费)等内容。从文义上理解,该内容没有任何示范、倡导、咨询、建议、训导等指导性含义。同时,作为出租车实际经营者陈启明等人也实际按照该部分规定的半承包模式经营、交纳承包费(管理费),如果不按照该部分规定执行,陈启明等人是不能正常承包经营的。因此,对峨眉交通局认为《通知》的经营模式部分属于不具有强制力的行政指导行为的主张不予支持,且其没有提交《通知》中关于经营模式部分符合法律、法规、规章等规定的依据。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2目的规定,判决:撤销《通知》第一部分实施内容中的第五项经营模式部分。一审宣判后,当事人未上诉。

  行政指导行为不具有当事人必须履行的法律效果,行政管理相对人可以选择按行政指导行为去做,也可以选择不按行政指导行为去做,违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。但行政机关在实践中也存在分不清“指导”与“强制”的区别,以不具有强制力的行政指导行为之名过度干预市场经济的情况。本案中,峨眉客管办在《通知》中“经营模式”部分要求经营者与出租车公司采取半承包模式签订承包合同,并规定了具体的承包费(管理费),原告也按照《通知》的规定向第三人缴纳了承包费(管理费)。《通知》的该部分内容实际已经不仅仅是“倡导性、示范性”的规定,而是影响到本该由作为市场主体的经营者与出租车公司通过合同自主决定经营模式与承包费的自由,已不属于“不具有强制力的行政指导行为”,因此并非不可诉。且其亦没有事实与法律上的依据,依法应予撤销。

  2014年7月23日8时许,陈勇在泸州市江阳区刺园路一段驾驶无号牌通胜牌电动三轮车时,被泸州市公安局交通警察支队(以下简称泸州交警支队)执勤民警拦下检查。经查,该车未办理行驶证,陈勇也未取得机动车驾驶证。2014年7月24日,泸州交警支队委托四川菲斯特司法鉴定所对陈勇驾驶的通胜牌电动车的属性进行鉴定。经鉴定机构检测,该电动三轮车为摩托车类的正三轮轻便摩托车。泸州交警支队于2014年8月2日对陈勇进行处罚前告知,告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利,陈勇明确表示暂不提出陈述和申辩。同日,泸州交警支队对陈勇未取得机动车驾驶证驾驶机动车的违法行为作出行政处罚决定,决定给予陈勇罚款壹仟元的行政处罚。陈勇在处罚当日缴纳了罚款壹仟元。后陈勇认为其驾驶的电动三轮车不属于机动车,泸州交警支队对其作出的行政处罚决定没有事实和法律依据,为此提起诉讼,请求撤销泸州交警支队的行政处罚决定。

  泸州市江阳区人民法院一审认为,根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定,泸州交警支队作为泸州市公安局的交通管理部门,具有在本行政区域内对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为作出相应行政处罚的法定职权。本案中,陈勇驾驶的电动三轮车为动力装置驱动的车辆,不具有非机动车的种类属性。根据《中华人民共和国道路交通安全法》关于“机动车”与“非机动车”的定义以及国家标准,泸州交警支队对陈勇驾驶的电动三轮车属于机动车的认定正确。2014年11月,一审法院依据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》,对泸州交警支队就陈勇未取得机动车驾驶证违法驾驶机动车作出的行政处罚决定这一具体行政行为予以维持。四川省泸州市中级人民法院二审认为,本案中的鉴定机构具有司法鉴定许可证,鉴定业务范围包括机动车技术性能鉴定,其作出的鉴定意见可以采信。故陈勇主张其驾驶的电动三轮车属非机动车,没有事实依据和法律依据。同时,行政强制措施与行政处罚是两个相互独立的行政行为,陈勇以行政强制措施违法为由,主张行政处罚行为违法,该主张不能成立。故2015年3月,二审法院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》判决驳回上诉,维持原判。

  本案中,陈勇驾驶的电动三轮车是否属于机动车是泸州交警支队进行行政强制和行政处罚的前提条件。鉴定机构在其业务范围内出具的鉴定意见是人民法院作出认定的重要依据。对于作为证据的鉴定意见,特别是涉及科学技术的鉴定意见,人民法院通常进行程序性审查。《中华人民共和国道路交通安全法》对于何为机动车有规定,但在具体的审理过程中,对于特定的事物内涵及外延是否在法律定义范畴内,需要相应的专家、权威机构进行确定。对于行政机关在行政程序中采纳的具有法定资格的鉴定机构依据法定程序作出的鉴定意见,若另一方诉讼当事人未提出充分证据证明有鉴定人不具备鉴定资格、程序严重违法、结论错误、不明确或者内容不完整的情形,人民法院应当依法予以采信。本案中,人民法院依据行政诉讼证据规则最终认定了电动三轮车属于机动车。

  2011年1月5日,中石化巴中石化销售有限公司(以下简称巴中石化公司)向平昌县经济和商务委员会申请拟在平昌县南河子高速互通出入口引道侧新建加油站一座。平昌县工商行政管理局、平昌县规划和建设局、平昌县国土资源局、平昌县公安消防大队、平昌县安全生产监督管理局、平昌县经济和商务委员会先后在加油站建设申请登记表上签字同意上报并盖章。经平昌县经济和信息化局(平昌县原经济和商务委员会)上报,四川省经济和信息化委员会复函同意巴中石化公司在办理相关批准证书及验收合格文件,取得相关合法手续可开工建设。因拟建平昌县南河子加油站所处位置互通立交未按期建成, 2013年10月21日,四川省经济和信息化委员会同意延长平昌县南河子加油站建设期限一年。2014年6月9日,巴中石化公司向平昌县规划管理局(平昌县原规划和建设局)递交《关于再次要求办理南河子加油站建设项目选址意见书的函》,2014年8月29日,巴中石化公司向平昌县人民政府书面请求协调解决加油站规划选址问题,平昌县人民政府办公室于2014年9月3日将该书面材料及县领导批示转平昌县规划管理局传阅。2014年10月11日,巴中石化公司向平昌县规划管理局递交《关于再次要求办理南河子加油站建设项目选址并出具规划条件的函》,平昌县规划管理局未对巴中石化公司的申请进行书面回复和处理,也未要求巴中石化公司补充提供相关材料。2014年10月20日,巴中石化公司以平昌县规划管理局城市规划行政许可不作为为由提起诉讼。

  四川省通江县人民法院经审理认为,巴中石化公司申请拟在平昌县高速公路出口南河子修建加油站项目,已向相关部门申请立项并获初步审批,平昌县规划管理局的主要职责是负责平昌县辖区内的城乡规划和审批,规划和审批南河子加油站项目与巴中石化公司有法律上的利害关系,巴中石化公司依法应具有诉讼的主体资格。巴中石化公司在向平昌县规划管理局递交规划许可申请后,申请程序是否合法、提供的材料是否完备、申请的规划许可事项是否在平昌县规划管理局的职责范围内,是否应当准许应当依法在受理行政许可申请之日起二十内作出行政许可决定,并予以书面回复,二十日不能作出决定的,可依法延长十日,但平昌县规划管理局至今未对巴中石化公司申请的规划许可事项作出处理,应属于行政不作为,现巴中石化公司要求平昌县规划管理局对其申请的平昌县南河子加油站项目履行规划职责的主张符合法律规定,依法应予以支持。通江县人民法院判决:平昌县规划管理局在判决生效后二十日内对中石化巴中石化销售有限公司申请的平昌县南河子加油站项目履行建设规划法定职责。平昌县规划管理局不服判决,提起上诉,在上诉期间,平昌县规划管理局对违法行为作出了纠正,经四川省巴中市中级人民法院终审判决,驳回上诉,维持原判。

  法定职责必须为。基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请,行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责,而行政机关无正当理由却拒绝作为也是违法行为。个别行政机关及其工作人员的“怠政”、“懒政”现象,会损害人民政府的形象和公信力。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定“除可以当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长十日,并应当将延长期限的理由告知申请人”。本案中,平昌县规划管理局对巴中石化公司的申请在法定期限内,既未作出任何书面回复和处理,也未要求巴中石化公司补正材料,构成行政不作为。实践中,不少行政相对人在向行政机关多次提出请求,甚至投诉举报无果后,才选择通过诉讼方式寻求救济,致使矛盾不断激化,“官民”关系紧张。到了诉讼中,多数行政机关能发现行政行为存在的问题,并采取相应的补救措施,使行政纠纷得到实质解决。在相对人不撤诉的情况下,行政机关依然要承担败诉后果。

  2008年12月6日,四川省人民政府作出川府土(2008)405号《关于泸州市江阳区2008年第四批乡镇建设用地的批复》,同意将欧良海原所在的集体土地征收为国家所有。泸州市江阳区人民政府履行实施程序。欧良海房屋在上述被征收集体土地范围内,泸州市江阳区泰安镇人民政府在对其依法进行了补偿并签订了货币还房及购买定向限价商品房协议后,于2012年6月20日对其房屋实施强制拆除。欧良海不服,诉至人民法院,请求确认泸州市江阳区泰安镇人民政府强制拆除房屋的行政行为违法。

  一审法院认为,欧良海作为被拆房屋的权利人,有诉讼主体资格。本案系集体土地征收过程中产生的争议,不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《四川省城市房屋拆迁管理条例》的规定。被告关于代为倒房的主张,因未提交相关证据予以证明,法院不予支持。我国相关法律未设定集体土地征收过程中的行政强制执行,行政机关无权对被征地房屋实施强制拆除。被告不是县级以上地方人民政府,不具有组织实施集体土地征收相关行为的行政职权,其强制拆除欧良海房屋的行为超越职权。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决确认泸州市江阳区泰安镇人民政府于2012年6月20日强制拆除欧良海房屋的行政行为违法。

  泸州市江阳区泰安镇人民政府上诉后,四川省泸州市中级人民法院判决驳回上诉,维持原判。

  “法无授权即违法”。行政机关在履行行政职责的过程中,必须在法律、法规授权的范围内审慎地行使行政权。行政执法主体及其工作人员所作出的行政行为,超越了法律、法规规定的权限范围,或者实施了根本无权实施的行政行为,必然是违法行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中,虽然行政相对人房屋占用的集体土地被依法征收,并进行了补偿,签订了货币还房及购买定向限价商品房协议,从实体上看行政机关拆除其房屋并未侵害其合法权益。但行政机关在并无强制执行权的情况下,强制行政相对人迁出房屋并将房屋拆除,系超越职权的行为。鉴于其房屋已经被拆除,撤销并无意义,故确认违法。

  曾仲林系会理县果元乡南郊村东山组居民。2013年5月,曾仲林曾向乡、村、组申请对自家土坯房进行原拆原建。正是巴菲特撮合这两大食品巨头合在相关建房手续尚未办理完毕之前,曾仲林便开始动工修建。因相邻权人顾XX认为原告修建房屋时损坏了双方共同的基础,双方由此产生纠纷。该纠纷经乡村协调未果。后曾仲林在完善相关建房手续时,因相关申请表格的更换,需要相关部门另行签署意见重新审批。2015年4月,曾仲林再次要求南郊村委会签署意见,该村委会以无四邻签字为由拒绝签署意见,并于2015年5月27日作出“在你没处理好同顾XX矛盾纠纷,得到四邻签字之前,暂时不予你申请的宅基地原拆原建许可签字盖章”的决定。曾仲林不服,向四川省会理县人民法院提起行政诉讼,请求撤销该决定。

  四川省会理县人民法院审理认为,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第三十六条第一款的规定,村民委员会在一定范围内具有社会公共管理的职能,具有一定的公共权力,在一定范围内具有行政诉讼被告地位。《四川省城乡规划条例》第五十三条第二款规定,在乡、村规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的,申请人应当持原有宅基地批准文件或者宅基地使用证明、户籍证明、住宅建设方案或者政府提供的通用设计图、村民委员会书面意见等材料向镇、乡人民政府提出申请,由镇、乡人民政府依据乡、村规划审批,核发乡村建设规划许可证。据此,村民委员会对本村内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设具有行政管理的职能,有权以自己的名义实施相应行政行为。因此,南郊村委会是本案适格被告。

  南郊村委会没有在举证时限内向一审法院提交证据和所依据的规范性文件,应当视为该行政行为没有相应证据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项之规定,判决:撤销南郊村委会于2015年5月27日向曾仲林作出的“在你没处理好同顾XX矛盾纠纷,得到四邻签字之前,暂时不予你申请的宅基地原拆原建许可签字盖章”的决定。

  南郊村委会不服一审判决,提起上诉。四川省凉山彝族自治州中级人民法院二审驳回上诉,维持原判。

  《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境”;第三十六条第一款规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任”。村民委员会虽然是基层群众性自治组织,不属于法律意义上的行政机关,但因法律、法规赋予其在一定范围内社会公共管理的职能,依法属于法律、法规授权的组织,可以成为行政诉讼中的被告。本案被告没有在举证时限内向一审法院提交作出该行政决定的证据和所依据的规范性文件,应当承担败诉的责任。

  刘强宗原系军人。1964年6月5日,刘强宗在训练超越障碍时,致胫腓骨骨折,被评定为七级伤残(原三等甲级)。刘强宗退伍后被安排在南部县大坪镇供销社工作。2010年8月,刘强宗向南部县民政局申请调整残疾等级。8月6日,南充市中心医院经诊断,认定刘强宗的右胫腓骨陈旧性骨折(畸形愈合),右膝关节功能障碍伸展活动受限。根据民政部民发〔2006〕110号《军人残疾等级评定标准(试行)》第六条第十九款之规定,该院建议评定等级为六级。2010年9月7日,南部县民政局核定的申报等级为六级。9月8日,南充市民政局复核等级为六级。后南充市民政局报四川省民政厅审批。2011年3月22日,四川省医学会省级医疗专家小组重新作出鉴定,诊断为:右胫骨向前成角畸形15,右膝退变较左膝明显。根据《军人残疾等级评定标准(试行)》第八条、第九条第十二款之规定,建议评定八级残疾。经审核,四川省民政厅于2011年6月17日作出354号批复,认定刘强宗的伤残等级为八级。刘强宗认为该厅自行将刘强宗的伤残等级由七级调整到八级的行为违法,遂提起诉讼,请求人民法院依法撤销四川省民政厅作出的354号批复。

  四川省成都市中级人民法院一审审理认为,《军人抚恤优待条例》第二十四条第二款规定:“现役军人被评定残疾等级后,在服现役期间或者退出现役后残疾情况发生严重恶化,原定残疾等级与残疾情况明显不符,本人(精神病患者由其利害关系人)申请调整残疾等级的,可以重新评定残疾等级。”本案中,省民政厅提供的证据能证明刘强宗因认为其残疾病情恶化,申请民政部门对其残疾等级进行调整的事实。《伤残抚恤管理办法》第九条第二款规定:“省级人民政府民政部门应当对公示的意见进行审核,在《评定、调整伤残等级审批表》上签署审批意见,加盖印章。对符合条件的,由民政部门办理伤残人员证(调整等级的,在证件变更栏处填写新等级),连同医疗卫生专家小组出具的伤残等级医学鉴定意见(复印件),于收到材料之日起60个工作日内逐级发给申请人。对不符合条件的,由民政部门填写《不予评定、调整伤残等级决定书》,连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见(复印件)和申请人提供的材料,于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人。”本案中,南充市民政局向四川省民政厅报送的申报表内容是将刘强宗的伤残等级由七级调整到六级。省民政厅认为该申请不符合条件,并未填写《不予评定、调整伤残等级决定书》,并连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见(复印件)和申请人提供的材料,于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人,而是迳行将刘强宗的伤残等级调整到八级,该行为不符合上述规定,本案民政厅的具体行政行为无法律依据。该院遂于2014年12月5日,依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目的规定,判决撤销四川省民政厅作出的川民函〔2011〕354号批复中将刘强宗的伤残等级由七级调整为八级的具体行政行为,并责令四川省民政厅在60日内对刘强宗的调残申请重新作出处理。四川省民政厅不服提起上诉,二审程序中申请撤回上诉,四川省高级人民法院裁定准许撤回上诉。

  依法行政的基本含义是指行政主体严格按照法律规定的权限和程序作出行政行为,不得超越职权和滥用职权。对行政管理相对人而言,“法无明文禁止即可为”;对行政主体而言,“法无明文规定不得为”,这是法治社会应当普遍适用的原则。

  该案例涉及民政部门在伤残者申请将伤残等级调整为较高等级时,是否可以迳行将其伤残等级调整为更低等级的问题。行政机关作出的行政行为必须有明确的法律规范依据,不能在法外行政。根据《军人抚恤优待条例》的规定,刘强宗在被评定残疾等级后,因认为残疾情况发生严重恶化,可以申请重新评定为更高的残疾等级。《伤残抚恤管理办法》亦规定,对申请不符合条件的,由民政部门作出相应处理后,将相关材料逐级退还申请人。这说明,民政部门在认为当事人的申请不符合条件时,并没有迳行降低申请人残疾等级的权力。本案中,民政部门的做法不仅有违正当程序原则,更因为没有法律规范的支撑而对申请人的信赖利益造成了侵犯。

  徐刚向成都市中级人民法院起诉称:之前,徐刚因认为成华区人民政府拆除房屋的行政行为违法,向人民法院提起行政诉讼。2015年6月16日,成都市武侯区人民法院开庭审理此案,徐刚的诉讼代理人北京京润律师事务所李海霞律师为此从北京飞往成都,徐刚也向单位请假参加庭审,为此共计花费3444.54元。但当日因成华区人民政府行政负责人未出庭,且没有委托相关工作人员出庭应诉,因出庭人员不符合法律规定,合议庭不得不停止当日的庭审活动,并通知另行安排开庭时间。成华区人民政府的上述行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三条的规定,致使徐刚遭受上述经济损失。徐刚为此诉请成都市中级人民法院依法确认成华区人民政府行政负责人不出庭且不委托相关工作人员出庭应诉的行为违法,并判令成华区人民政府支付徐刚的应诉费用3444.54元。

  成都市中级人民法院经审查认为,徐刚诉请确认成华区人民政府行政负责人不出庭,且不委托相关工作人员出庭应诉的行为违法并向徐刚支付开庭应诉费用3444.54元,不属于行政案件受理范围,徐刚的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、第五十一条第二款之规定,裁定对徐刚的起诉不予立案。徐刚不服提起上诉。

  四川省高级人民法院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。第三条第三款规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。第四条第一款规定,人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。第八条规定,当事人在行政诉讼中的法律地位平等。从上述规定可知,公民、法人或者其他组织等在行政管理活动中的被管理人对行政行为不服可以依法向人民法院提起行政诉讼。但是,行政机关在行政诉讼活动中,与提起诉讼的行政管理活动中的被管理人处于平等的法律地位,其在诉讼活动中所发生的行为,是作为诉讼当事人参与诉讼的诉讼行为,而非在行政管理过程中行使行政管理职权的行政行为。本案中,成华区人民政府行政负责人或其工作人员参加诉讼活动的行为并不是行政行为。徐刚因认为成华区人民政府行政负责人不出庭且不委托相关工作人员出庭应诉的行为违法,实质是对诉讼当事人的诉讼行为提出的异议,不符合行政诉讼的受案范围。由于起诉行政机关履行诉讼义务的行为不属于行政诉讼的受案范围,所以徐刚一并提出的赔偿请求,系对违反诉讼义务而产生的法律责任的追究,自然也不应通过行政诉讼的方式给予救济,这是因为后者依附于前者而存在所决定的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项规定,提起诉讼应当属于人民法院的受案范围,该法第五十一条第二款规定,不符合起诉条件的,人民法院作出不予立案的裁定。一审法院裁定对徐刚的起诉不予立案,该处理结果并无不当。徐刚的上诉理由不能成立,应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

  随着修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》的实施以及立案登记制的深入推行,各级人民法院进一步强化了诉权保护意识,做到有案必立、有诉必理,为人民群众依法维护自身合法权益提供了有效的诉讼救济,使长期困扰行政诉讼发展的“立案难”问题基本得到解决。但是行政机关的行为在法律属性上具有多样性,公民、法人或者其他组织与行政机关之间的纠纷也具有多样性,并非行政机关的所有行为都可以被提起行政诉讼,只有符合法定的受案范围和受案条件的起诉才会被人民法院依法立案受理。本案中起诉人认为成华区人民政府参与行政案件庭审时,行政机关负责人和工作人员未依照行政诉讼法的规定参加诉讼活动,这一行为在法律属性上属于诉讼法所调整的当事人的诉讼行为,而非行政法律规范所调整的行使行政职权的行政行为。对于行政机关的诉讼行为引发的纠纷只能在特定的诉讼程序中加以解决,而不能通过另行提起行政诉讼的方式进行救济。

  但是,本案的典型意义并不局限于此。行政诉讼中,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,这既是行政机关的法定诉讼权利,更是行政机关应当遵守的法定诉讼义务。被诉行政机关负责人不能出庭应诉的,应当向人民法院书面说明理由,并委托相应的工作人员出庭。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第二款规定,人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。这说明行政机关不遵守法定出庭应诉义务是需要承担相应责任的。当对方当事人因行政机关不履行法定出庭应诉义务而产生了不必要的诉讼费用时,自然应当由行政机关予以承担。

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